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| Fuente: Secretaría de la Función Pública. “Nociones básicas de la Administración Pública federal” en Sitio Web de la Secretaría de la Función Pública. Consultado en https://spc.conanp.gob.mx/capacitacion/nociones/contenidos/modulo3/mod_3_1.htm, el 28 de agosto de 2013. |
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| Fuente: Secretaría de la Función Pública. “Nociones básicas de la Administración Pública federal” en Sitio Web de la Secretaría de la Función Pública. Consultado en https://spc.conanp.gob.mx/capacitacion/nociones/contenidos/modulo3/mod_3_1.htm, el 28 de agosto de 2013. |
Organización de la
Administración Pública Federal
La constitución establece un régimen presidencial que se
asienta en el Ejecutivo. Éste tiene diversas funciones relacionadas con la
administración:
1. Es el jefe de la
administración pública y también el jefe del Estado;
2.
decide la orientación de las políticas públicas;
3.
tiene de modo originario facultad reglamentaria en el
ámbito administrativo; y
4. rige la administración
pública (centralizada y paraestatal).
La constitución federal establece que la APF se divide en centralizada y paraestatal.
Administración Centralizada[1]. Está compuesta por el Presidente de la República y sus dependencias (art. 2º de la LOAPF). Tales se describen a continuación:
Presidencia
de la República. Se encuentra integrada por las unidades de asesoría, apoyo
técnico y de coordinación que auxilian directamente al propio titular del
Ejecutivo. Por su parte, el Presidente es Jefe de Estado y Jefe de Gobierno.
Asimismo, está facultado para ejercer disposiciones en la habilitación de
puertos, establecer aduanas marítimas y fronterizas, y fijar su ubicación;
conceder privilegios exclusivos por tiempo limitado a los descubridores,
inventores o perfeccionadores de algún ramo de la industria (patentes a través del IMPI); dirigir la política exterior y celebrar tratados internacionales (que deberá ratificar el Senado); preservar la seguridad nacional; facilitar al Poder
Judicial los auxilios necesarios para el ejercicio de sus funciones; promulgar y ejecutar las leyes que expida el Congreso de la Unión; nombrar y remover de manera libre a los secretarios de despacho; y la
función de proveer en la esfera administrativa la observancia de las leyes
(art. 89, CPEUM).
Actualmente la Oficina de la Presidencia de la República se compone por:
Actualmente la Oficina de la Presidencia de la República se compone por:
I.
Jefatura de la Oficina de la Presidencia.
II.
Secretaría Particular del Presidente.
III.
Coordinación de Asesores del Presidente.
IV.
Coordinación de Comunicación Social.
V.
Secretaría Técnica del Consejo de Seguridad Nacional.
VI.
Unidades de Apoyo Técnico de la Jefatura de la Oficina de
la Presidencia.
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Logotipos de órganos de la APF centralizada.
Fuente: Elaboración propia.
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Secretarías de Estado. Son dependencias de auxilio al titular
del Ejecutivo Federal en el ejercicio de sus atribuciones, y para el despacho
de los negocios de orden administrativo. Al frente de cada una hay un
Secretario de Estado, quien para el despacho de los asuntos de su competencia
estará auxiliado por los subsecretarios, Oficial Mayor, Directores,
Subdirectores, Jefes y Subjefes de departamento, entre otros que establezcan el
reglamento interior respectivo y otras disposiciones legales. Las Secretarías de
Estado son (art. 26, LOAPF):
1. Secretaría de
Gobernación
2. Secretaría de Relaciones
Exteriores
3. Secretaría de la Defensa
Nacional
4. Secretaría de Marina
5. Secretaría de Hacienda y
Crédito Público
6. Secretaría de Desarrollo
Social
7. Secretaría de Medio
Ambiente y Recursos Naturales
8. Secretaría de Energía
9. Secretaría de Economía
10. Secretaría de
Agricultura, Ganadería, Desarrollo Rural, Pesca y Alimentación
11. Secretaría de Comunicaciones
y Transportes
12. Secretaría de Educación
Pública
13. Secretaría de Salud
14. Secretaría del Trabajo y
Previsión Social
15. Secretaría de Desarrollo
Agrario, Territorial y Urbano
16. Secretaría de Turismo
Secretarías de Estado. Presupuesto y personal
Fuente: Elaboración propia con información del “Portal de Obligaciones de Transparencia” y el Presupuesto de Egresos de la Federación para el ejercicio fiscal 2013. México. Diario Oficial de la Federación., 27 de diciembre de 2012.
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Departamentos
Administrativos. Tienen el mismo rango que una Secretaría de Estado. Al
frente de cada departamento administrativo habrá un Jefe de Departamento, quien
se auxiliará en el ejercicio de sus atribuciones, por Secretarios Generales,
Oficial Mayor, Directores, Subdirectores, Jefes y Subjefes de Oficina, Sección
y Mesa, conforme al reglamento interior respectivo, así como por los demás
funcionarios que establezcan otras disposiciones legales aplicables.
Actualmente esta figura ha caído en desuso desde la transformación del
Departamento del Distrito Federal (en diciembre de 1997).
Consejería
Jurídica del Ejecutivo Federal. Es el ámbito encargado de la función de
consejero jurídico prevista en el apartado A del art. 102 de la CPEUM. El
nombramiento de consejero jurídico le corresponde de manera libre al Presidente
de la República. Tiene la facultad de representar al Ejecutivo en juicios
constitucionales –controversias y acciones de inconstitucionalidad (arts.
105-107, CPEUM)–; de revisión de las iniciativas de ley o los proyectos de
reglamento, decretos, acuerdos y ordenes que deban ser presentados o emitidos
por el Ejecutivo; de otorgar asesoría
jurídica al Ejecutivo, y a las dependencias y entidades federativas que lo
soliciten.
Procuraduría
General de la República. Constitucionalmente la PGR desempeña dos funciones
que justifican su autonomía de la Administración: por un lado, la de tener
responsabilidad del Ministerio Público en la persecución de los delitos; y, por
otro, la de procurar la defensa de la CPEUM en los juicios en los que se
controvierte su aplicación e interpretación (amparo, controversia
constitucional y acción de inconstitucionalidad). Sin embargo, también mantiene la atribución de representar al Ejecutivo en tales juicios, creando así una
dependencia funcional ("el representante acata las instrucciones del
representado", Roldán, 2008, p. 228) (art. 102, CPEUM).
Órganos
Intermedios. Existen tres tipos (tomado de Roldán, 2008, pp. 228-229) :
1.
Comisiones intersecretariales: Son de tipo transitorio o permanente. Tales son
dispuestos por el Ejecutivo para el despacho de asuntos en que sean necesarias las atribuciones y competencias de varias Secretarías de Estado o Departamentos Administrativos. La creación de estos órganos colegiados también puede darse por ley. Sus actos se manifiestan de modo distinto e independiente al de
las dependencias o entidades que las componen. Su objeto es abordar materias
que requieren el concurso y capacidades de varias dependencias, pero unidad y coordinación en las decisiones
tomadas. E. g. son la Comisión
Intersecretarial de Gasto y Financiamiento (de carácter permanente) o la
Comisión Intersecretarial de Cambio Climático.
2.
Los Gabinetes: "Instancias de coordinación y decisión integradas por el
Ejecutivo, los Secretarios de Estado y jefes de departamento, a los cuales
puede integrarse el Procurador General de la República y los titulares de entidades
paraestatales".
3.
Órganos de coordinación nacional: Son figuras creadas para la coordinación vertical, es decir, para propiciar acciones entre los
distintos niveles de gobierno en materias que requieren la concurrencia de las
diversas administraciones. E. g. son
el Consejo de Seguridad Nacional integrado por el secretario de la SSP, los
gobernadores de los Estados, el jefe de gobierno del Distrito Federal, y los
titulares de la PGR, SEDENA, SEMAR, SHCP, SRE y SCT.
Órganos
desconcentrados. Son aquellos que están subordinados por razones de mandato
a una dependencia de la administración centralizada. Son susceptibles de que se
les otorgue o no una personalidad jurídica diferente a la de la dependencia
administrativa que los regula; también pueden tener o no su propio patrimonio.
Poseen autonomía para el ejercicio de la competencia otorgada. Su competencia
se limita a cierta materia o territorio[2]. En
el caso de los órganos desconcentrados con autonomía prima una facultad
reguladora. La autonomía (de tipo técnico, operativo y funcional) persiste para
garantizar la ausencia o menor injerencia de la política (politic) en decisiones que requieren eminentemente un fundamento de tipo técnico especializado y para propiciar un espacio de libertad en el cual la “técnica
especializada” sea el factor de decisión administrativa[3].
Órganos desconcentrados son la CNBV, la CNSF, la CONSAR, la CFCE y la CRE.
Administración Paraestatal: En esta clasificación
están agrupadas las entidades que, por lo general, poseen personalidad jurídica
y patrimonio propios; y que desempeñan
funciones de derecho público. En estos organismos dos variables importantes son,
por un lado, el tipo de actos administrativos;
y, por otro, la actividad o función que desempeñan –funciones de derecho y
autoridad (IMPI), actividades estratégicas (PEMEX), servicios públicos
(Aeropuertos y APIs), actividades de producción o distribución de bienes (FCE).
Cabe indicar que la SHCP y la SFP siempre están presentes en la organización y
funcionamiento de las entidades paraestatales. Las entidades paraestatales son
controladas mediante la tutela de la cabeza de sector expresada en la
participación del Secretario de Estado en el órgano de gobierno como Presidente,
la designación de otros miembros del órgano, la intervención en la propuesta
del Director General, la definición de políticas del programa sectorial y la
participación en la aprobación del presupuesto de la entidad paraestatal. La
administración paraestatal se organiza en los siguientes tipos:
Organismos
descentralizados. Son las entidades creadas por la ley o por decreto del
Congreso de la Unión o del Ejecutivo Federal, con personalidad jurídica y
patrimonio propios, cualquiera que sea la estructura legal que adopten. Sus
actividades son en áreas estratégicas, la prestación de servicios públicos o
aplicación de recursos de asistencia y seguridad social. La CPEUM enumera como
actividades estratégicas: la extracción de hidrocarburos y petróleo, la
petroquímica básica, la generación de energía nuclear y electricidad, correos y
telégrafos, acuñación de moneda, emisión de billetes y las que señalen las
leyes. Poseen un órgano de gobierno presidido por el titular de la coordinadora
de sector. Sus atribuciones son establecer la congruencia con los programas
sectoriales, aprobar los programas y presupuestos de la entidad; fijar y
ajustar los precios de los bienes y servicios que presten; aprobar la
concertación de préstamos para financiamiento; aprobar anualmente los estados
financieros; y aprobar de acuerdo a las leyes aplicables las bases y programas
que regulen los convenios y contratos de obras públicas y adquisición de
servicios[4].
Empresas
de participación estatal mayoritaria. Estas empresas se caracterizan 1)
porque el gobierno federal o una entidad paraestatal –conjunta o separadamente–
aporten o sean propietarios de más del 50% del capital social; 2) porque en la
constitución de su capital se cuenta con títulos representativos de capital
social de serie especial que sólo pueden ser suscritos por el Gobierno Federal;
3) porque al Gobierno Federal corresponde la facultad de nombrar a la mayoría
de los miembros del órgano de gobierno, o bien designar al presidente o
director general, o porque tenga facultades para vetar los acuerdos del órgano
de gobierno interno. Estas empresas comúnmente desempeñan actividades
prioritarias, como la provisión de un servicio o bien público de interés social
que justifica la intervención gubernamental (art. 14, Ley Federal de las Entidades Paraestatales. LFEP). Ahora, la estructura de estas
empresas tiene un Consejo Administrativo
como órgano de gobierno, los cuales son electos –en su mayoría– por el
Ejecutivo Federal (vid. arts. 28-39 de la LFEP).
Fideicomisos
públicos. Los fideicomisos a que se refiere el art. 47 de la LOAPF son
aquellos que el Gobierno Federal o alguna de las demás entidades paraestatales
constituyen con el propósito de auxiliar al Ejecutivo Federal en las
atribuciones del Estado para impulsar las áreas prioritarias del desarrollo;
que cuenten con una estructura orgánica análoga a otras entidades y que tengan
comités técnicos. Estos son entidades no personificadas aun cuando actúen como
si lo fueran. En los fideicomisos, la SHCP fungirá como fideicomitente único
(quien provee bienes o recursos para un objetivo legal futuro) (arts. 40-47, LFEP) .
Sociedades
Nacionales de Crédito. Son una sociedad de derecho público con personalidad
jurídica y patrimonio propio, que presta el servicio de banca y crédito con
apego a las prácticas y usos bancarios, con sujeción a los objetivos y prioridades
de la política económica.
Instituciones
Nacionales de Seguros y Fianzas. Para que sean reconocidas como sociedades
deben satisfacer alguno o varios de los siguientes requisitos: 1) que el
Gobierno Federal o una o más entidades paraestatales, conjunta o separadamente,
aporten o sean propietarios de más del 50% del capital social; 2) que en la
constitución de su capital se hagan figurar títulos representativos de capital
social de serie especial que sólo puedan ser suscritas por el gobierno federal;
o 3) que al Gobierno Federal corresponda la facultad de nombrar a la mayoría de
los miembros del órgano de gobierno o su equivalente, o bien designar al
presidente o director general, o cuando tenga facultades para vetar los
acuerdos del propio órgano de gobierno.
Marco jurídico
Para concretar los fines del
Estado, la Administración Pública funciona de acuerdo con un marco jurídico que
determina los principios básicos de su planeación y estructura. La Ley de
Planeación y la Ley Orgánica de la Administración Pública Federal que emanan de
la CPEUM son los ordenamientos jurídicos fundamentales.
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| Fuente: Fuente: Secretaría de la Función Pública. “Nociones básicas de la Administración Pública federal” en Sitio Web de la Secretaría de la Función Pública. Consultado en https://spc.conanp.gob.mx/capacitacion/nociones/contenidos/modulo3/mod_3_1.htm, el 28 de agosto de 2013. |
La Administración Pública
maneja la planeación como una actividad que permite vincular los medios y
fines de las políticas públicas; diseña normas y reglamentos organizativas; distribuye funciones y responsabilidades; procura la
eficiencia y la eficacia en el logro de los objetivos de desarrollo a los que aspira la sociedad; procura el funcionamiento del gobierno a favor del interés común. Por ello, el enfoque gubernamental está
orientado a la elaboración de planes, definición de objetivos, selección de
alternativas y definición de acciones de implementación para que sus resultados impacten en la sociedad conforme a una situación aspiracional de "lo deseable", siempre a través de la
determinación de prioridades conforme a los requerimientos y demandas de los
diversos grupos sociales y civiles que interactúan en comunidad.
Ley
Federal de Responsabilidades de los Servidores Públicos. Esta Ley tiene
por objeto reglamentar el Título Cuarto Constitucional en materia de:
I.- Los sujetos de responsabilidad en el servicio
público;
II.- Las obligaciones en el servicio público;
III.- Las responsabilidades y sanciones administrativas en el
servicio público, así como las que se deban resolver mediante juicio
político;
IV.- Las autoridades competentes y los procedimientos para
aplicar dichas sanciones;
V.- Las autoridades competentes y los procedimientos para
declarar la procedencia del procesamiento penal de los servidores que gozan de
fuero, y
VI.- El registro patrimonial de los servidores públicos.
Son sujetos de esta Ley, los servidores públicos
mencionados en el párrafo primero y tercero del artículo 108 de la CPEUM, y
todas aquellas personas que manejen o apliquen recursos económicos federales.
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| Fuente: Elaboración con base en la CPEUM y en Miguel Acosta, Compendio de Derecho Administrativo, México,Porrúa, 2001. |
Ley Orgánica de la Administración Pública Federal. Es el documento que establece la composición, facultades y competencias de la APF centralizada y paraestatal. Especialmente está enfocada en las secretarías de Estado, no obstante que define las características de las paraestatales (Título Tercero, LOAPF; Este sector de la APF también está regido por la Ley Federal de Entidades Paraestatales).
La última reforma de esta Ley (diciembre de 2012) establece una serie cambios relevantes que deben considerarse:
1. Establece que desaparece la Secretaría de Seguridad Pública (cuyas funciones desempeñará la Secretaría de Gobernación: Policía Federal, sistema penitenciario y labores de prevención del delito) y la correspondiente a la Función Pública. Sin embargo, esta última lo hará después de haber sido creado un órgano especializado en el combate a la corrupción (art. 2 transitorio, Decreto que reforma la LOAPF, 2 de enero de 2013; LOAPF; art. 27, frac. XII-XVIII, LOAPF; se derogan art. 37 y 30 BIS de la LOAPF).
2. Es creada la Secretaría de Desarrollo Agrario, Territorial y Urbano, instancia que retomará algunas funciones de la extinta Secretaría de la Reforma Agraria. Algunas de las principales atribuciones son impulsar la planeación y el ordenamiento territorial nacional; la regularización de la propiedad agraria; y el aprovechamiento de las ventajas productivas de las diversas regiones del país (art. 41, LOAPF).
3. La Oficina de la Presidencia se consolida como una dependencia de apoyo, seguimiento y evaluación a los proyectos y políticas públicas que emita el Ejecutivo Federal (art. 8, LOAPF).
Estructura
de las Secretarías de Estado
Las secretarías de Estado guardan igualdad
de rango entre ellas, no obstante que Gobernación esté encargada de coordinar
las actividades de la APF (art. 10, LOAPF). Para las actividades de cada
competencia, las Secretarías están compuestas en su estructura organizacional
por un Secretario que está apoyado, a su vez, por Subsecretarios, Oficial
Mayor, Directores, Subdirectores, Jefes y Subjefes de Departamento, Oficinas,
Mesas y cualquier otro funcionario que los reglamentos internos indiquen (art.
14, LOAPF).
Los componentes
orgánicos de una Secretaría son los siguientes[6]:
Secretario: Fija, conduce y controla la política de la Secretaría y de las entidades del sector; asimismo planea, coordina, evalúa y aprueba los programas en los términos de la legislación específica aplicable. Asimismo, refrenda reglamentos y decretos; da cuenta ante el Congreso sobre el desarrollo del sector.
Subsecretarios y Coordinadores Generales: Conducen la planeación de las unidades administrativas que se les adscriban de conformidad con las políticas y lineamientos que al efecto establezca el Secretario (en términos del Plan Nacional de Desarrollo y los programas correspondientes). También pueden suscribir los contratos, convenios, acuerdos y documentos relativos al ejercicio de sus funciones
Secretario: Fija, conduce y controla la política de la Secretaría y de las entidades del sector; asimismo planea, coordina, evalúa y aprueba los programas en los términos de la legislación específica aplicable. Asimismo, refrenda reglamentos y decretos; da cuenta ante el Congreso sobre el desarrollo del sector.
Subsecretarios y Coordinadores Generales: Conducen la planeación de las unidades administrativas que se les adscriban de conformidad con las políticas y lineamientos que al efecto establezca el Secretario (en términos del Plan Nacional de Desarrollo y los programas correspondientes). También pueden suscribir los contratos, convenios, acuerdos y documentos relativos al ejercicio de sus funciones
Oficial Mayor: Sus principales
actividades son someter a la aprobación del Secretario los estudios, proyectos
y acuerdos internos; vigilar que las funciones de las unidades administrativas
adscritas se realicen de conformidad con la normatividad; establecer las
políticas y procedimientos para la administración de los recursos humanos,
financieros y materiales; e indicar a las unidades administrativas las normas
para el proceso interno de programación, evaluación e información presupuestal,
de acuerdo con las políticas dictadas por el Secretario.
Órgano
Interno de Control: La función
del titular del órgano es, por un lado,
coadyuvar con la institución, promoviendo el aspecto preventivo y de
mejora continúa en los procesos; y, por otro, tiene una función fiscalizadora con
el objeto de garantizar una correcta administración de los recursos humanos,
materiales y financieros de la Secretaría. También promoverá el establecimiento
de un ambiente de control y cumplimiento irrestricto de la normatividad bajo el
principio de “cero tolerancia a la corrupción”[7].
Direcciones
Generales y Unidades administrativas (Jefaturas y subordinadas): Al frente de cada unidad hay un responsable que
se auxiliará por los servidores públicos respectivos para las actividades
requeridas en las operaciones de programas, planeación e implementación de
acciones de política establecidos en cada sector. Estos órganos componen la
línea media y baja de la estructura de las secretarías. A estos compete el
ejercer el presupuesto, formular proyectos, cumplir con las disposiciones y
servicios encomendados conforme a los reglamentos y manuales internos de cada
dependencia. Un ejemplo de la estructura orgánica de una secretaría se presenta
a continuación.
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| Fuente: Tomado de http://www.st.chiapas.gob.mx/MARCO_NORMATIVO/Organigrama_SCT.pdf Bibliografía: |
Acosta
Romero, Miguel. Compendio de derecho
administrativo. Parte General. 3ª ed. México. Porrúa. 2001, 618 pp.
Cámara de Diputados. Constitución
Política de los Estados Unidos Mexicanos. México, ed. Sista. 1917/2012.
________________________. Ley
Federal de las Entidades Paraestatales. México. Diario Oficial de la
Federación. 14 de mayo de 1986 [última reforma 9 de mayo de 2012). Consultado
en http://www.diputados.gob.mx/LeyesBiblio/pdf/110.pdf.
_______________________. Ley
Orgánica de la Administración Pública Federal. México. Diario Oficial de la
Federación. 19 de diciembre de 1976 [última reforma 02 de mayo de 2013).
Consultado en http://www.diputados.gob.mx/LeyesBiblio/pdf/153.pdf
Oficina
de la Presidencia. Sitio Web.
Consultado en http://www.presidencia.gob.mx/staff/,
el 28 de agosto de 2013.
Roldán
Xopa, José. Derecho administrativo. México. Oxford University Press.
2008, 454 pp.
Secretaría
de la Función Pública. “Nociones básicas de la Administración Pública federal”
en Sitio Web de la Secretaría de la
Función Pública. Consultado en https://spc.conanp.gob.mx/capacitacion/nociones/contenidos/modulo3/mod_3_1.htm,
el 28 de agosto de 2013.
LIGAS DE INTERÉS
-Libro:Administración Pública Federal, de Jacinto Faya Viesca
[1] Tiene su modelo histórico en la
administración napoleónica que, como el mando militar, mantiene la unidad del
mando en las decisiones y una estructura piramidal que facilita los tiempos de respuesta y la coordinación entre mandos.
[2] No obstante, existen órganos
desconcentrados dotados de personalidad jurídica y patrimonio: IPN, INBA e
INAH (Roldán, 2008, p. 231).
[3] Los elementos que determinan el grado de
autonomía varían conforme al plano orgánico, es decir, conforme a la existencia
de personalidad jurídica, patrimonio y estatuto propios; en el plano funcional
a partir de la independencia de las decisiones; en el plano del régimen
personal por el sistema utilizado para los nombramientos, los requisitos para
el cargo, la temporalidad y los mecanismos de inhabilitación, remoción del
cargo y control de las incompatibilidades; en el plano del régimen financiero,
es decir, en el sistema para determinar el presupuesto, ejecutarlo y controlar
su ejercicio; y en el plano orgánico la capacidad para establecer una
ordenación reglamentaria ad intra.
[4] Ejemplos de organismos descentralizados
autónomos en la elección de sus Directores son la UAM y UNAM.
[5] Tiene a su cargo el desempeño de las atribuciones y
facultades que le encomiendan: la Ley Orgánica de la Administración Pública
Federal; la Ley Federal de Responsabilidades Administrativas de los Servidores
Públicos; la Ley de Adquisiciones, Arrendamientos y Servicios del Sector
Público; la Ley de Obras Públicas y Servicios Relacionados con las Mismas; la
Ley General de Bienes Nacionales; la Ley del Servicio Profesional de Carrera en
la Administración Pública Federal; la Ley Federal de Presupuesto y
Responsabilidad Hacendaria; y otras leyes, reglamentos, decretos, acuerdos y
órdenes del Presidente de la República.
[6] Cabe indicar que las facultades y
atribuciones precisas de cada órgano quedan establecidas en el reglamento
interno de cada secretaría.
