El gasto público
es el mecanismo que los países utilizan para compensar las desigualdades sociales (redistribución económica),
impulsar el crecimiento económico y lograr que los gobiernos cumplan con sus
objetivos. En el caso de México, la contribución directa del sector público al
crecimiento proviene de ejercer el gasto para, primero, asegurar la salvaguarda
de los derechos de propiedad y mantener la aplicación de la normatividad propia
del Estado de Derecho; segundo, garantizar que el gasto se destine a proyectos
de infraestructura básica como salud, educación o nutrición; y, tercero,
invierte en infraestructura productiva para impulsar la competitividad del país
en el escenario internacional[1].
Los recursos públicos son escasos, por ello es necesario establecer mecanismos que prioricen áreas de gasto y garanticen procedimientos eficaces para el logro de determinados objetivos. Las principales fuentes de recursos financieros del sector público federal son:
Los recursos públicos son escasos, por ello es necesario establecer mecanismos que prioricen áreas de gasto y garanticen procedimientos eficaces para el logro de determinados objetivos. Las principales fuentes de recursos financieros del sector público federal son:
a) Ingresos
presupuestarios. Están conformados por los ingresos del gobierno federal central
y los ingresos de las entidades paraestatales. Los primeros son ingresos
tributarios provenientes del ISR, el IVA, el IEPS y el impuesto a los activos.
Los impuestos no tributarios quedan compuestos por los derechos, los productos
y los aprovechamientos de las empresas paraestatales. Actualmente, la principal
fuente en este rubro son los derechos por hidrocarburos o “renta petrolera”.
b) Endeudamiento
neto.
c) Diferimiento
de pagos.
Ahora bien, el ejercicio de tales recursos se realiza mediante la planeación gubernamental a partir del Sistema Nacional de Planeación Democrática (SNPD). El Sistema es un conjunto de relaciones que establecen las dependencias y las entidades del sector público federal con la sociedad y con los demás órdenes de gobierno para planear, ejecutar y evaluar la agenda del desarrollo nacional. El sistema consiste en un proceso de planeación, una estructura institucional y una infraestructura de apoyo.
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| Fuente: Retomado de Chávez Presa, Jorge. Para recobrar la confianza en el gobierno. Hacia la transparencia y mejores resultados con el presupuesto público. México. FCE, 2000, p. 105. |
-El proceso de planeación tiene
diversas etapas: 1) formulación, que consiste en la elaboración del Plan
Nacional de Desarrollo (PND) y los programas de mediano plazo; 2) la etapa de
instrumentación establece los objetivos y las metas anuales por alcanzar,
enumera los medios necesarios para cumplirlas y las tareas a realizar; 3) la
etapa de control consiste en el monitoreo de las acciones y sus correspondencia
con la normatividad y procesos vigentes; y 4) la etapa de evaluación califica
los resultados cuantitativos y cualitativos en función del PND y los planes
intermedios[2].
-La estructura institucional
corresponde a las dependencias y entidades de la administración pública de los
tres órdenes de gobierno y a las representaciones de los tres órdenes de
gobierno y grupos sociales que participan en la planeación.
-La infraestructura de apoyo son
los recursos necesarios para apoyar el proceso de planeación entre los que se
encuentran los sistemas de información geográfica, estadística, financiera y
monetaria.
A su vez, los instrumentos del SNPD son:
· Normativos. El PND, los programas sectoriales, los programas
estratégicos (regionales y especiales) y los programas institucionales.
· Operativos. Los programas anuales (POA) y de trabajo, los
Criterios Generales de Política Económica, la Ley de Ingresos de la Federación,
el Presupuesto de Egresos de la Federación, los convenios de desarrollo y los
instrumentos administrativos.
· De control. Son los informes trimestrales de la situación
económica, de las finanzas y deuda pública; los informes de los gabinetes
especializados, los informes de la Comisión Intersecretarial de
Gasto/Financiamiento y los informes de las auditorías gubernamentales.
· De evaluación: Son los informes de gobierno, los informes de
ejecución del PND, la Cuenta de la Hacienda Pública Federal, los informes
sectoriales e institucionales y los informes anuales de evaluación de la
gestión gubernamental.
Proceso de
integración del Proyecto de Presupuesto de Egresos de la Federación (PPEF). El PPEF contiene anualmente la propuesta de gasto público de los
tres poderes federales. Como instrumento de corto plazo del SPND, el propósito
del PPEF es relacionar las acciones de corto plazo con los objetivos de mediano
plazo de la administración, dada la disposición de recursos.
El Ejecutivo federal es
quien tiene la facultad de presentar a la Cámara de Diputados la propuesta de
gasto del PPEF[3] y
acompañarlo con la Iniciativa de la Ley de Ingresos y con los Criterios
Generales de Política Económica (art. 74, frac. IV, CPEUM). La Cámara baja,
por su parte, tiene la facultad de discutir, dictaminar y aprobar el PEF[4].
Posteriormente, es publicado en el Diario Oficial de la Federación.
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| Fuente: Elaboración con base en Chávez Presa, Jorge. Para recobrar la confianza en el gobierno. Hacia la transparencia y mejores resultados con el presupuesto público. México. FCE, 2000, p. 126. |
La administración de
recursos correspondiente a los ramos del Poder Ejecutivo es responsabilidad de cada
una de las dependencias. A su vez, todo ramo administrativo se subdivide en
unidades responsables (UR), las cuales son
receptoras y ejecutoras finales de los recursos públicos.
El
análisis del gasto programable se
puede realizar desde distintas perspectivas:
a)
Administrativa: Muestra al ejecutor de los recursos con los
que adquiere insumos para producir bienes o servicios conforme a cada UR.
b)
Económica: Presenta el gasto público
desglosado en factores o insumos que adquiere el sector público. Agrupa las
compras gubernamentales en gasto
corriente y gasto de capital. El primero contiene las erogaciones
destinadas a obtener insumos para la operación normal (sueldos y salarios,
mobiliario o electricidad de una dependencia); y el segundo corresponde a las
erogaciones que se hacen para comprar activos físicos, ampliar los existentes o
contratar obra pública.
c)
Funcional: Es la que expresa el tipo
de las responsabilidades gubernamentales que el marco jurídico asigna al sector
público federal. E. g. combate a la
pobreza, desarrollo rural, educación o salud.
La Nueva Estructura Programática (NEP): La reforma presupuestaria de 1996 tuvo el propósito de elevar la
eficacia y la eficiencia del uso del gasto público federal. De ello surgió la
NEP como solución para dotar de mayor transparencia a la asignación,
distribución y aplicación de los recursos al tiempo de proveer productos con
mayor calidad. En este sentido, el objetivo de la NEP es relacionar los
programas sectoriales con la misión y operación cotidiana de las unidades
responsables. Le metodología de la NEP permite: a) relacionar el gasto público
con los resultados; b) vincular acciones del sector público federal con los
programas sectoriales; c) facilitar el diseño y el seguimiento de planes y
programas multianuales; y d) alinear el Presupuesto de Egresos de la Federación
con los objetivos del PND, con los objetivos de los planes de mediano plazo y con
las funciones encomendadas al gobierno.
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| Fuente: Elaboración propia con información de Chávez Presa, Jorge. Para recobrar la confianza en el gobierno. Hacia la transparencia y mejores resultados con el presupuesto público. México. FCE, 2000, pp. 169, 319-321; y Ortega González, Jorge. Derecho presupuestario mexicano. México, Porrúa-Universidad Iberoamericana, 2007, pp. 23-25. |
Los componentes de la
NEP son las categorías programáticas
y los elementos programáticos. Con
las categorías se organiza y dirige
el dinero hacia las obligaciones constitucionales y legales del sector público
federal y las prioridades nacionales. Con los elementos se conoce la calidad de los productos o los servicios que
se generan con los recursos de los contribuyentes, y muestran los resultados
durante y al final del ejercicio. “Según la NEP, la pregunta clave para
identificar una función gubernamental es ¿qué reconoce la Constitución como
vital para que el gobierno procure el desarrollo nacional?”. Esta pregunta es
central para el sentido estratégico y lógico en el marco de la NEP.
La
estructura previa a la NEP (1996) propiciaba incentivos para que el gasto
público fuese expansivo, pues los ejecutores y dependencias convertían
cualquier actividad en un “programa” para solicitar aumentos de presupuesto. La
contención del gasto que induce la NEP establece que sólo se justifica la
creación de un programa en especial si se va a resolver un problema concreto.
Ello obliga a que se establezca una población objetivo, su propósito institucional,
los objetivos y los indicadores necesarios que justifiquen el gasto a devengar.
Asimismo, es básico que todo programa tenga un responsable, además de un ciclo
de vida bien delimitado. De este modo se evita el despilfarro gubernamental y
que los programas no sean una presión permanente para las finanzas públicas.
La lógica de las categorías programáticas es como sigue:
La lógica de las categorías programáticas es como sigue:
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| Fuente: Tomado de Chávez Presa, Jorge. Para recobrar la confianza en el gobierno. Hacia la transparencia y mejores resultados con el presupuesto público. México. FCE, 2000, pp. 184. |
La utilización de la NEP obliga a rendir cuentas y a hacer un uso más responsable de los recursos. Es por ello que también se ha implementado el Sistema de Evaluación del Desempeño (SED).
El SED es un
instrumento para evaluar continua y periódicamente el desempeño y los
resultados que, en beneficio de la sociedad, logre la administración pública
federal. El SED tiene sustento jurídico en: la Ley de Planeación, art. 23; la Ley
de Presupuesto, Contabilidad y Gasto Público Federal (LPCGPF), art. 13; y el Reglamento
de la LPCGPF, art. 16. Sus componentes son:
Componente
|
Descripción
|
Indicadores
|
Miden el
costo, calidad y efecto social de los servicios públicos.
|
Encuestas a
beneficiarios
|
Proporcionan información directa
de la ciudadanía y realimenta a los ejecutores acerca de la efectividad de
los programas.
|
Auditorias de
resultados
|
Garantizan
que la información que alimenta al SIE sea confiable. Valida la calidad de
las bases de datos utilizadas.
|
Herramienta
tecnológica
|
El Sistema de Información Ejecutivo
(SIE) es un programa de cómputo que contiene todos los datos proporcionados
por los ejecutores acerca de metas y objetivos. La información de indicadores
y metas es el insumo del SIE.
|
Convenios de
desempeño
|
Son
compromisos públicos establecidos por ejecutores frente a la sociedad, donde
se determinan las metas de los indicadores. Los convenios se suscriben entre
la autoridad presupuestaria y los responsables de las dependencias y entidades
paraestatales.
|
Por su parte, los
efectos positivos del SED en el proceso presupuestario se manifiestan distintos
momentos del proceso. El siguiente cuadro lo ilustra.
Para comprender de mejor modo cómo se inserta la lógica del SED en la dinámica presupuestaría hay que considerar que esta nueva herramienta posibilita responder tres preguntas fundamentales[8]:
1-
¿Se lograron los objetivos y
las metas estipuladas?
2-
¿Cuáles actividades requieren
mayor atención para lograr un mejor desempeño?
3-
¿Se justifica el gasto actual
en el programa o unidad responsable?
Ejercicio de los recursos en la APF
Arriba fue expuesta la estructura de la APF centralizada y paraestatal junto con un breve esbozo de cómo es discutido, aprobado, distribuido y evaluado el PEF en categorías abstractas del gasto. A continuación es planteado cómo se configuran los programas presupuestales de la APF y cómo se generan órganos responsables del ejercicio de los recursos según la normatividad vigente (principalmente Ley Federal de Presupuesto y Responsabilidad Hacendaria, LFPRH).
La SHCP establece que “Los programas son un conjunto de actividades
relacionadas entre sí, en las que se ejercen los recursos para el logro del
objetivo que les da sentido y dirección, a fin de alcanzar un resultado
específico en beneficio de la población objetivo, a través de una unidad
responsable y ejecutora de gasto público”[9].
Es decir, los programas son la parte medular en el proceso de implementación de
políticas públicas; son la parte que nutre de recursos a la acción operativa de
la APF para emprender las actividades establecidas en la CPEUM y aquellas
comprometidas en la agenda política del Ejecutivo federal. Ahora bien, el
ejercicio estos recursos públicos en el ámbito federal requiere clasificar las
partidas en programas conforme a una perspectiva administrativa, funcional y
económica que permite saber quién gasto, cuánto gasto y en qué rubro específico
(vid. supra, p. 19). Tales
lineamientos son parte de la NEP. La siguiente tabla presenta las categorías de
los programas presupuestarios[10]
conforme a los criterios utilizados en el PPEF 2014.
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| Fuente: Elaboración con base en el Anexo 2 del Manual de Programación y Presupuesto 2014. En http://www.hacienda.gob.mx/EGRESOS/PEF/programacion/programacion_2014/matrices/matriz_perfiles_modulo_presupuestacion2014.pdf. Consultado el 8 de septiembre de 2013. |
Precisamente, con base en las categorías de programas e identificando una serie de elementos del ramo o sector de la APF se genera una clave presupuestaria (de 36 dígitos) que identifica el gasto asignado, el rubro y la UR encargada de ejercerlo[11]. Dicha clave se compone por una cadena de información que contiene los siguientes elementos (art. 4; 25, último párrafo; 27 y 28, LFPRH):
 |
| Fuente: Elaboración con base en SHCP, “Lineamientos para el proceso de programación y presupuestación para el ejercicio fiscal 2014”. Oficio no. 307-A-1563, México, 20 de mayo de 2013. |
Ejecutores del gasto. Con el objetivo de que las entidades, las dependencias gubernamentales y todo ámbito ejecutor de gasto público federal ejerza sus actividades de programación y organización del presupuesto, es que normativamente se exige la designación de Unidades Responsables (UR) encargadas de ejercer el gasto (art. 23, frac. IV del Reglamento de la Ley Federal del Presupuesto y Responsabilidad Hacendaria, RLFPRH). Una UR es la unidad mínima a la que se dota de asignación presupuestaria, es el área ejecutora del gasto y responsable de proporcionar la información e insumos para la programación y presupuesto a cada unidad de administración de las dependencias o entidades respectivas (art. 4 y 24, LFPRH; art. 64, frac. I, RLFRH).
Existen distintos tipos y niveles de UR:
·
de ramos administrativos;
·
de la entidad;
·
de los ramos generales;
·
de los poderes Judicial,
Legislativo y órganos autónomos; y
· de control presupuestario (estas
se constituyen para cumplir con obligaciones especiales del Gobierno federal).
Ahora bien, puesto que existe un universo de UR, se estableció un Catalogo de Unidades Responsables en donde cada Unidad se registra y clasifica por ramo y con una clave específica que se compone de tres dígitos. La importancia de esta clave es que indica el nivel jerárquico y de decisión de la UR dentro de la dependencia federal. V. G.:
Unidad responsable de la dependencia: se asignan 3 caracteres numéricos iniciando con el 100 para el primer nivel jerárquico, y en múltiplos de 100 para unidades administrativas que conforman el segundo nivel jerárquico. Al interior del primer y segundo nivel jerárquico, se asignan claves a las unidades administrativas adscritas a estos niveles jerárquicos. Ejemplo:
Ciclo
|
Ramo
|
Clave de la
Unidad
|
Descripción
|
2014
|
6
|
100
|
Secretaría
|
2014
|
6
|
200
|
Subsecretaría de Hacienda y Crédito
Público
|
2014
|
6
|
210
|
Unidad de Crédito
Público
|
Fuente:
Elaboración con base en el Anexo 1 del Manual de Programación y Presupuesto
2014. En http://www.hacienda.gob.mx/EGRESOS/PEF/programacion/programacion_2014/matrices/matriz_perfiles_modulo_presupuestacion2014.pdf. Consultado el
8 de septiembre de 2013.
Cada dependencia o
entidad es responsable de constituir el número de UR necesarias para proceder
con sus obligaciones y programas. Para ello, la dependencia deberá gestionar
ante la Unidad de Política y Control Presupuestario (UPCP[12])
sectorial correspondiente –por conducto de la Dirección General de Programación
y Presupuesto, DGPYP– la solicitud de identificación de clave para constituir
las UR necesarias. Obtenida la clave, la dependencia deberá gestionar ante la
SHCP (a través del Sistema de Proceso Integral de Programación y Presupuesto,
PIPP), la constitución de la UR. En caso de proceder, la UPCP autorizará la
incorporación de la UR al Catálogo y lo informará a la DGPYP sectorial que
corresponda. De este modo la UR podrá ejercer legalmente una determinada
cantidad de recursos público para cumplir con su cometido específico.
El perfil básico de las
UR en cada dependencia o entidad federal se caracteriza por las siguientes
diferencias en facultades:
 |
| FUENTE: Elaboración con base en Secretaría de Hacienda y Crédito Público. “Matriz de perfiles del módulo de programación del PIPP 2014” en http://www.hacienda.gob.mx/EGRESOS/PEF/programacion/programacion_2014/matrices/matriz_perfiles_modulo_presupuestacion2014.pdf . Consultado el 8 de septiembre de 2013, 2 pp. |
Entones, mediante tales
mecanismos es como la APF ejercer los recursos públicos en el nivel más capilar
de las dependencias y entidades. Desde luego, este largo proceso es resultado
de una serie de reformas que han tratado de mantener una alineación y
consistencia entre los objetivos nacionales del PND y los objetivos
programáticos de cada dependencia, al tiempo de tratar de asignar presupuestos
conforme a metas y objetivos previamente definidos y con áreas administrativas
responsables del gasto de recursos públicos. Al final el objetivo es lograr un
uso racional de los recursos: administrar con eficiencia, eficacia, economía, transparencia
y honradez los recursos económicos federales (art. 134, CPEUM). No obstante,
los retos para lograr un mejor gasto en la administración son múltiples y
necesariamente requieren pasar por el crisol de la transparencia y la rendición
de cuentas: Asuntos no resueltos todavía.
Referencias:
Cámara de Diputados. Constitución
Política de los Estados Unidos Mexicanos. México, ed. Sista. 1917/2012.
_______________________. Presupuesto
de Egresos de la Federación para el ejercicio fiscal 2013. México. Diario
Oficial de la Federación., 27 de diciembre de 2012. Consultado en http://www.diputados.gob.mx/LeyesBiblio/pdf/PEF_2013.pdf
Chávez Presa, Jorge. Para recobrar la confianza en el gobierno.
Hacia la transparencia y mejores resultados con el presupuesto público. México.
FCE, 2000. 336 pp.
Ortega
González, Jorge. Derecho presupuestario
mexicano. México, Porrúa-Universidad Iberoamericana, 2007, 124 pp.
Secretaría
de Hacienda y Crédito Público. “Matriz de perfiles del módulo de programación
del PIPP 2014” en http://www.hacienda.gob.mx/EGRESOS/PEF/programacion/programacion_2014/matrices/matriz_perfiles_modulo_presupuestacion2014.pdf
. Consultado el 8 de septiembre de 2013, 2 pp.
__________________________.
Manual de Programación y Presupuesto 2014. En http://www.hacienda.gob.mx/EGRESOS/PEF/programacion/programacion_2014/matrices/matriz_perfiles_modulo_presupuestacion2014.pdf.
Consultado el 8 de septiembre de 2013. 76 pp.
__________________________.
“Lineamientos para el proceso de programación y presupuestación para el
ejercicio fiscal 2014”. Oficio no. 307-A-1563, México, 20 de mayo de 2013.
__________________________.
“Lineamientos para la alineación de los programas presupuestarios al plan
nacional de desarrollo 2013-2018”. Oficio
no. 307-A-1889, México, 12 de junio de 2013.
_________________________,
Subsecretaría de Egresos. “Presupuesto basado en resultados (PbR) y Sistema de
Evaluación del Desempeño” [Presentación en Power Point], México, Diciembre de
20008 [30 diapositivas]. Consultado en http://www.shcp.gob.mx/EGRESOS/PEF/sed/present_pbr_sed.pdf,
el 9 de septiembre de 2012.
ENLACES DE INTERÉS:
-GUÍA PRÁCTICA SOBRE ANÁLISIS PRESUPUESTARIO
-INTRODUCCIÓN AL ANÁLISIS PRESUPUESTAL
[1] Chávez Presa, Jorge. Para recobrar la confianza en el gobierno.
Hacia la transparencia y mejores resultados con el presupuesto público.
México. FCE, 2000, pp. 77.
[2] Chávez Presa, Jorge. Para recobrar la confianza en el gobierno.
Hacia la transparencia y mejores resultados con el presupuesto público, p. 106.
[3] La propuesta reúne las solicitudes de
presupuesto previamente formuladas por los órganos autónomos y los poderes
Legislativo y Judicial. La Ley de Presupuesto, Contabilidad y Gasto Público y
los lineamientos para la programación y el presupuesto que emite anualmente la
SHCP regulan la formulación del PPEF. Las etapas de elaboración de éste son: a)
concertación de estructura programáticas; b) programa operativo anual (los
remiten las dependencias centralizadas y paraestatales a la SHCP para indicar
las actividades que pretenden realizar, dada la disponibilidad de recursos); c)
presupuesto preliminar; d) referencias nominales de gasto (son las metas
fiscales del año); e) techos definitivos de gasto; f) PPEF; g) discusión y
aprobación del PEF; y h) calendarización de los egresos aprobados (establece el
máximo de gasto que podrán hacer las dependencias mes a mes.
[4] Las acciones de fiscalización y
auditoría que realiza la Cámara de Diputados se efectúa por medio de la
Contaduría Mayor de Hacienda. El Poder Ejecutivo, la SHCP y la SFP tienen
atribuciones de control, vigilancia y fiscalización de los recursos aprobados
por los Diputados.
[5] Están previstos en el artículo 26 de la
Ley de Planeación.
[6] En el caso de la actual administración
federal las estrategias son para 1) Democratizar la Productividad, 2) propiciar un Gobierno
Cercano y Moderno; y, 3) fomentar la Perspectiva de Género. Estas estrategias,
según está definido en el PND, están orientadas a “llevar a México a su máximo
potencial”. Ahora, pese a que los programas sectoriales y especiales deben ceñirse
a los lineamientos de los planes transversales, las acciones que generen
impacto presupuestario deberán ceñirse a las cifras que el PEF destine para tal
objeto. Cfr. Gobierno de la República,
“Enfoque transversal” en Plan Nacional de Desarrollo 2013-2018. p. 154; y
Secretaría de Gobernación. “Programa para un Gobierno Cercano y Moderno
2013-2018” en Diario Oficial de la Federación, 30 de agosto de 2013. Consultado
en http://www.dof.gob.mx/nota_detalle.php?codigo=5312420&fecha=30/08/2013 .
[7] Su existencia está considerada en el
artículo 25 de la Ley de Planeación.
[8] Chávez Presa, Jorge. Para recobrar la confianza en el gobierno.
Hacia la transparencia y mejores resultados con el presupuesto público, p. 220.
[9] SHCP, Subsecretaría de Egresos.
“Presupuesto basado en resultados (PbR) y Sistema de Evaluación del Desempeño”
[Presentación en Power Point], México, Diciembre de 20008 [30 diapositivas].
Consultado en http://www.shcp.gob.mx/EGRESOS/PEF/sed/present_pbr_sed.pdf, el 9 de septiembre de 2012.
[10] Cada programa presupuestario deberá
estar vinculado al PND (una de las metas nacionales); y también a un objetivo
de una de las tres estrategias nacionales transversales. Asimismo, los
programas y la previsión del gasto de 2014 deberá proponerse conforme al
“Decreto que establece las medidas para el uso eficiente, transparente y eficaz
de los recursos públicos, y las acciones de disciplina presupuestaria en el
ejercicio del gasto público, así como para la modernización de la APF” y los
“Lineamientos para la aplicación y seguimiento de las medidas de uso eficiente,
transparente y eficaz de los recursos públicos, y las acciones de disciplina
presupuestaria en el ejercicio del gasto público, así como para la
modernización de la APF”, publicados en el Diario
Oficial de la Federación, el 10 de diciembre de 2012 y el 30 de enero de
2013, respectivamente.
[11] La clave presupuestaria constituye el
instrumento para la integración, registro y control de las afectaciones
presupuestarias al PEF, y que comprenden el ejercicio, los compromisos, el
devengado, los pagos, las ministraciones de fondos, los reintegros, las
operaciones que signifiquen cargos y abonos a los presupuestos sin que exista
erogación material de fondos (art. 28, RLFPRH).
[12] La UPCP está encargada de promover la
constitución de la UR conforme al numeral 5, frac. X de las “Disposiciones específicas para la
constitución de unidades responsables ejecutoras del gasto público federal”
correspondientes al Manual de Programación y Presupuesto 2014. Ello como vía para
facilitar las acciones del proceso de programación y presupuestación.
